เส้นเวลาสู่รัฐธรรมนูญฉบับใหม่

เส้นเวลาสู่รัฐธรรมนูญฉบับใหม่

รัฐธรรมนูญฉบับใหม่จะมีผลบังคับใช้เมื่อไรไม่มีใครตอบได้ พิจารณาจากนโยบายหาเสียงของพรรคเพื่อไทยและพรรคก้าวไกลที่ครองเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรร่วมกัน จึงเชื่อว่าประชาชนส่วนใหญ่อยากให้มีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เหตุผลหนึ่งก็คือ อยากทบทวนการได้มาและอำนาจหน้าที่ขององค์กรอิสระ รวมถึงศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งตุลาการมาจากการสรรหากันเองในหมู่ผู้พิพากษาและข้าราชการผู้ทรงคุณวุฒิ แต่มีอำนาจเหนือองค์กรทุกองค์กร ได้แก่ “รัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล องค์กรอิสระ และหน่วยงานรัฐ” ทั้ง ๆ ที่ตามหลักการแล้ว “อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็นประมุขทรงใช้อำนาจนั้นทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ”

รัฐธรรมนูญปี 2560 ร่างขึ้นด้วยเจตนารมณ์จะปราบโกง จะให้มี “ยุทธศาสตร์ชาติเป็นเป้าหมายการพัฒนาประเทศอย่างยั่งยืนตามหลักธรรมาภิบาล” ให้มีการปฏิรูปกว่า 30 ด้านตามที่บัญญัติใน “หมวด 16 การปฏิรูปประเทศ” กำหนดให้มีมาตรฐานทางจริยธรรมขึ้นใช้บังคับแก่ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระ ส.ส. ส.ว. และรัฐมนตรี ในส่วนของสมาชิกวุฒิสภาก็บัญญัติว่า ส.ว. “ย่อมเป็นผู้แทนปวงชนชาวไทย” ขณะเดียวกันก็บัญญัติให้ส.ว.ได้มาจากการเลือกกันเองของผู้สมัคร ปรากฏในทางปฏิบัติว่าผู้สมัคร ส.ว. มีจำนวนที่ห่างไกลจากประชากรชาวไทยอย่างมาก

หลายเรื่องในรัฐธรรมนูญ 2560 เป็นความหวังดีของผู้ร่าง แถมยังเชื่อมั่นตนเองมากว่า เรื่องที่ตนว่าดีนั้น ดีจริงและปฏิบัติได้จริง ความเชื่อมั่นดังกล่าวนำไปสู่การเขียนหมวดการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ให้แก้ไขได้ยากมาก มีด่านหลายด่าน และบางเรื่องถ้าจะแก้ไขต้องทำประชามติด้วย

ในสมัยรัฐบาลพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา รัฐบาลมีนโยบายที่จะแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ รวมทั้งแก้ไขมาตรา 256 ที่ว่าด้วยการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ และได้ขอเพิ่มหมวดการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่พร้อมไปกับร่างขอแก้ไขมาตรา 256 ด้วย ปรากฏว่าร่างแก้ไขมาตรา 256 นี้ได้ผ่านความเห็นชอบของรัฐสภาในวาระสอง แต่ถูกตีตกในวาระสาม เนื่องจากศาลรัฐธรรมนูญมีวินิจฉัยว่า รัฐสภาสามารถจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้ แต่ขอให้ถามความเห็นของประชาชน ผู้มีอำนาจในการสถาปนารัฐธรรมนูญว่าจะเห็นด้วยหรือไม่ก่อน

ในการหาเสียงเลือกตั้ง ส.ส. เป็นการทั่วไปในปี 2566 ทั้งพรรคเพื่อไทย พรรคก้าวไกล และพรรคอื่น ๆ หลายพรรค ประกาศนโยบายที่จะดำเนินการให้มีการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่โดยสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ หรือ สสร. ที่มาจากการเลือกตั้ง และเพื่อปฏิบัติตามคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ถ้าได้เป็นรัฐบาลก็จะให้คณะรัฐมนตรีเห็นชอบให้มีการลงประชามติถามประชาชนในเรื่องนี้ ทั้งนี้ ในลำดับแรก ๆ ของการประชุมคณะรัฐมนตรี

แต่เรื่องได้ชะลอไปเรื่อย ๆ โดยการตั้ง “คณะกรรมาธิการเพื่อพิจารณาศึกษาแนวทางในการทำประชามติเพื่อแก้ไขปัญหาความเห็นที่แตกต่างในเรื่องรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560” อ่านชื่อคณะกรรมาธิการก็คาดได้ว่า เรื่องคงยาวแน่ คณะกรรมาธิการนี้ตั้งขึ้นเมื่อวันที่ 3 ตุลาคม 2566 ต่อมาอีก 6 เดือนกับ 20 วัน คือเมื่อที่ 23 เมษายน 2567 คณะกรรมาธิการฯได้เสนอเรื่องต่อคณะรัฐมนตรี ซึ่งให้ความเห็นชอบใน 3 เรื่องด้วยกันดังนี้

1.เห็นควรจัดให้มีการออกเสียงประชามติจำนวน 3 ครั้ง ได้แก่

(1) การทำประชามติครั้งที่ 1 ว่าเห็นชอบหรือไม่ที่จะมีการจัดทำ รัฐธรรมนูญฉบับใหม่

(2) การทำประชามติครั้งที่ 2 เป็นการทำประชามติในขั้นตอนการร่าง รธน. แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่..) พ.ศ…. (แก้ไขเพิ่มเติม มาตรา 256) เพื่อกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการในการจัดทำ รัฐธรรมนูญฉบับใหม่

(3) การทำประชามติครั้งที่ 3 เป็นการทำประชามติเมื่อร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เสร็จแล้ว เพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่

ทั้งนี้ การจัดทำประชามติครั้งที่ 1 ควรกำหนดคำถามประชามติว่า “ท่านเห็นชอบหรือไม่ที่จะมีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ โดยไม่แก้ไขหมวด 1 บททั่วไป หมวด 2 พระมหากษัตริย์”

แต่รัฐบาลไม่ควรกำหนดคำถามประชามติเกี่ยวกับการให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญเป็นผู้จัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ และไม่ควรเป็นผู้พิจารณาจำนวนและที่มาของสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.) แต่ควรให้เป็นหน้าที่และอำนาจของรัฐสภาที่จะดำเนินการเมื่อถึงขั้นตอนการร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่..) พ.ศ…. (แก้ไขเพิ่มเติม ม. 256)

2.ให้สำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี (สปน.) ร่วมกับสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา และสำนักงานคณะกรรมการกากรเลือกตั้ง (กกต.) พิจารณายกร่าง พ.ร.บ.ว่าด้วยการออกเสียงประชามติ (ฉบับที่ ..) พ.ศ. …. เพื่อแก้ไขเพิ่มเติม พ.ร.บ.ว่าด้วยการออกเสียงประชามติ พ.ศ. 2564

3.ให้ สปน. ประสานงานกับสำนักงาน กกต. ในการจัดทำแผนปฏิบัติงานและแผนการใช้จ่ายงบประมาณเท่าที่จำเป็น ตามความเห็นของสำนักงบประมาณ “ทั้งนี้ เมื่อร่าง พ.ร.บ. ตามข้อ 2 ได้มีผลบังคับเป็นกฎหมาย และ ครม. ได้มีมติให้มีการออกเสียงประชามติแล้ว”

มติของคณะรัฐมนตรีข้างต้นถูกโต้แย้งในเรื่องคำถามประชามติ โดยภาคประชาชนได้ล่าลายมือชื่อกว่าสองแสนรายมือชื่อเพื่อเสนอคำถามที่ตัดเรื่องไม่แก้หมวด 1 และหมวด 2 ออกดังนี้ “ท่านเห็นชอบหรือไม่ ที่จะมีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่” เพราะมองว่าจะมีโอกาสผ่านมากกว่า และหากประชามติผ่านไปแล้ว รัฐบาลยังสามารถรักษาจุดยืนของตัวเองที่จะไม่แตะหมวด 1 และหมวด 2 ได้ในการเสนอร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 อย่างไรก็ดี โฆษกคณะกรรมาธิการฯยืนยันว่าจะไม่มีการทบทวนคำถามในการทำประชามติ เพราะรัฐบาลประกาศนโยบายไว้ชัดเจนว่าการแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2560 ต้องไม่แตะหมวด 1 หมวด 2 เพราะจะทำให้เกิดคลื่นความขัดแย้ง พร้อมย้ำว่า ถ้าไม่เว้น 2 หมวดนี้ จะมีคนหลายฝายไปผสมโรง กระแสจะแรงกว่า สุดท้ายรัฐธรรมนูญก็แก้ไม่ได้เลย

ต่อมาเมื่อวันที่ 24 เมษายน เครือข่ายประชาชนร่างรัฐธรรมนูญได้ประกาศว่า “ไม่สามารถที่จะลงประชามติ ‘เห็นชอบ’ หรือ Vote YES กับคำถามประชามติที่รัฐบาลตั้งขึ้นได้” เพราะเป็นการตั้งคำถามสองคำถามซ้อนกัน คือถามว่าเห็นชอบการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ และยังถามอีกว่า เห็นชอบหรือไม่ที่จะไม่แก้หมวด 1 และหมวด 2 ดูเหมือนว่าเครือข่ายประชาชนฯจะเห็นชอบกับคำถามแรกแต่ไม่เห็นชอบกับคำถามที่สอง ในเมื่อคำถามทั้งสองซ้อนกันอยู่ ก็เลือกตอบว่าไม่เห็นชอบกับทั้งสองคำถามที่ซ้อนกันไปเลย

วิธีหนึ่งที่จะแก้ปัญหาคำถามซ้อนก็คือการแยกคำถามเป็นสองคำถาม แต่อาจมีคนเกรงว่า ถ้าผลประชามติคือ เห็นชอบการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ แต่ไม่เห็นชอบที่จะห้ามแก้หมวด 1 และหมวด 2 จะทำให้คนจำนวนมากกระอักกระอ่วนใจไหม อย่างไรก็ดี ถึงจะเปิดทางให้แก้ไขเพิ่มเติม หมวด 1 และหมวด 2 ได้ ก็ยังอยู่ใต้บังคับของมาตรา 255 ที่ว่า “การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่เป็นการเปลี่ยนแปลงระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือเปลี่ยนแปลงรูปแบบของรัฐ จะกระทำมิได้” อนึ่ง เครือข่ายฯยังตั้งข้อสังเกตว่า ทั้งคำถามของรัฐบาลอาจไม่ตรงกับเจตนารมณ์ของศาลรัฐธรรมนูญที่ให้ประชาชนมีอำนาจในการสถาปนารัฐธรรมนูญฉบับใหม่

ในด้านเส้นเวลา (time line) นั้น มาตรา 11 ของ พ.ร.บ. ประชามติฉบับปัจจุบันกำหนดว่า เมื่อ ครม. พิจารณาแล้วเห็นว่าเป็นกรณีที่มีเหตุอันสมควรในการที่จะให้มีการออกเสียงประชามติ ให้นายกรัฐมนตรีประกาศในราชกิจจานุเบกษาให้มีการออกเสียงตามวันที่กำหนด ตามที่ได้หารือร่วม กกต. ซึ่งต้องไม่เร็วกว่า 90 วัน และไม่ช้ากว่า 120 วันนับแต่วันที่ ครม. มีมติ

เมื่อวันที่ 3 เมษายน การที่ ครม. มีมติให้มีการออกเสียงประชามติ 3 ครั้งนั้น ทำให้เข้าใจผิดว่า ครม. ได้ลงมติตามนัยของมาตรา 11 ดังกล่าวแล้ว แต่อันที่จริง ครม. ยังไม่ลงมติ แต่กำลังรอให้มีกฎหมายประชามติฉบับใหม่ก่อน จากวันที่ ครม. มีมติ นับไปอีก 90-120 วันจึงจะถึงวันลงประชามติ

ความคืบหน้าของการออกกฎหมายประชามติใหม่มีดังนี้ เมื่อวันที่ 28 พฤษภาคม นายคารม พลพรกลาง รองโฆษกประจำสำนักนายกรัฐมนตรีแถลงว่า คณะรัฐมนตรีมีมติอนุมัติหลักการร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการออกเสียงประชามติ (ฉบับที่ ..) พ.ศ. …. และให้ส่งสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาตรวจพิจารณาต่อไป สาระสำคัญเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมมี อาทิ (1) อาจกำหนดให้มีการออกเสียงประชามติพร้อมกับกำหนดวันเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือวันเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่นได้ (2) ให้ถือเสียงข้างมากของผู้มาออกเสียงประชามติ และต้องสูงกว่าคะแนนเสียงไม่แสดงความคิดเห็นในเรื่องที่จัดทำประชามตินั้นด้วย (3) ตัดเงื่อนไขที่กำหนดให้ต้องมีผู้มาใช้สิทธิเกินกึ่งหนึ่งของผู้มีสิทธิออกเสียงประชามติออก (4) ส่วนวิธีการออกเสียงประชามตินั้น ให้สามารถออกเสียงทางไปรษณีย์ โดยเครื่องลงคะแนนเสียงอิเล็กทรอนิกส์ ทางระบบเทคโนโลยีสารสนเทศ หรือโดยวิธีอื่นได้ และ (5) ให้คณะกรรมการการเลือกตั้งจัดให้มีการแสดงความคิดเห็นโดยอิสระ และเท่าเทียมกันทั้งผู้ที่เห็นชอบและไม่เห็นชอบในเรื่องที่จัดทำประชามติ

การแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายประชามติจะทำให้ประชาชนเกิดความสะดวกและประหยัดค่าใช้จ่ายในการเดินทาง เนื่องจากไม่ต้องเดินทางไปใช้สิทธิหลายครั้ง และสามารถประหยัดงบประมาณแผ่นดินได้มากขึ้น นอกจากนี้ การกำหนดให้มีการแสดงความคิดเห็นโดยอิสระและเท่าเทียมกันทั้งผู้ที่เห็นชอบและไม่เห็นชอบในเรื่องที่จัดทำประชามติ เป็นหลักการที่สำคัญของระบอบประชาธิปไตย ซึ่งจะทำให้ประชาชนสามารถแสดงความคิดเห็นได้อย่างเสรี และกระตุ้นให้เกิดกระบวนการคิดไตร่ตรองก่อนออกเสียงประชามติ

“สำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรีได้จัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นเกี่ยวกับร่างพระราชบัญญัติในเรื่องนี้ และได้จัดทำสรุปผลการรับฟังความคิดเห็นและรายงานการวิเคราะห์ ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมาย ตามมาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. 2562 แล้ว นอกจากนี้ สำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้งได้จัดทำแผนในการจัดทำกฎหมายลำดับรอง กรอบระยะเวลา และกรอบสาระสำคัญของกฎหมายลำดับรองที่ออกตามร่างพระราชบัญญัติดังกล่าว จำนวน 1 ฉบับ” นายคารม กล่าว

ก่อนหน้านั้น เมื่อวันที่ 1 กุมภาพันธ์ นายชูศักดิ์ ศิรินิล ตัวแทนพรรคเพื่อไทย และนายพริษฐ์ วัชรสินธุ ตัวแทนพรรคก้าวไกลได้ยื่นร่างแก้ไขเพิ่มเติม พ.ร.บ.ประชามติ ต่อประธานสภาผู้แทนราษฎร พร้อมทั้งเสนอความเห็นว่าควรเร่งบรรจุร่าง พ.ร.บ. นี้เข้าสู่การพิจารณาของสภาโดยเร็ว เช่น เสนอให้เปิดประชุมสภาสมัยวิสามัญในเดือนพฤษภาคมเพื่อการนี้ อย่างไรก็ดี ข้อเสนอนี้เป็นอันตกไป ความหวังต่อไปคือ เมื่อมีการเปิดสภาสมัยวิสามัญในวันที่ 18 มิถุนายน เพื่อพิจารณาร่าง พ.ร.บ. งบประมาณ ก็ควรพิจารณาร่าง พ.ร.บ. ประชามติทั้งสองร่างรวมทั้งร่างของ ครม. (ถ้าทำทัน) ในวาระเร่งด่วนพร้อมไปด้วย

ถ้าสภารับหลักการร่าง พ.ร.บ. ในวาระที่หนึ่งในเดือนมิถุนายน และมีคณะกรรมาธิการแปรญัตติในวาระสองที่กระฉับกระเฉง อาจสามารถเสนอให้สภาพิจารณาร่างในวาระสองและสามในสมัยประชุมสามัญเดือนกรกฎาคม นับไปอีกสามเดือนครึ่งถึงประมาณเดือนพฤศจิกายน เราถึงได้เวลาออกเสียงประชามติครั้งที่หนึ่ง ทั้งนี้ โดยสมมุติว่ารัฐสภาและ ครม. เอาจริง ไม่ประวิงเวลา

คราวนี้มาถึงเรื่องการแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 256 ข้อเสนอของผมคือว่า หลังจากที่มีวุฒิสภาชุดใหม่แล้ว ให้รัฐสภาแต่งตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญศึกษาแนวทางจัดทำญัตติแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญมาตรา 256 และเพิ่มหมวดรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ทั้งนี้ เพื่อเป็นการเตรียมพร้อม ขณะเดียวกันก็เลี่ยงการถูกมองว่า รัฐสภาดำเนินการในเรื่องนี้ก่อนที่จะรับอำนาจการสถาปนารัฐธรรมนูญฉบับใหม่จากประชาชน ถ้าผลประชามติออกมาเปิดทางให้ทำได้ จึงเริ่มกระบวนการตรากฎหมายโดยคณะรัฐมนตรี และพรรคการเมืองยื่นญัตติดังกล่าวต่อรัฐสภา ในสมัยประชุมสามัญครั้งที่สองของรัฐสภาที่เริ่มวันที่ 12 ธันวาคม 2567 ซึ่งอาจต้องใช้เวลาสักสองเดือน กว่ารัฐสภาจะเห็นชอบกับร่างญัตติ กระบวนการต่อไปคือการลงประชามติครั้งที่สอง ที่ใช้เวลาอีกประมาณสี่เดือน กล่าวคือประชามติครั้งที่สองคงจะเกิดขึ้นประมาณกลางปี 2568

อย่างไรก็ดี โฆษกคณะกรรมาธิการเพื่อพิจารณาศึกษาแนวทางฯ ให้สัมภาษณ์ว่า เขาอยากให้การลงประชามติครั้งที่สองมีขึ้นในประมาณเดือนกุมภาพันธ์ 2568 ให้ตรงกับการเลือกตั้งนายก อบจ. ในหลายจังหวัด ทั้งนี้ เพื่อเป็นการประหยัดงบประมาณ นี่จึงจะเป็นปาฏิหาริย์การเร่งรัด ซึ่งรัฐบาลต้องแสดงฝีมือจริง ๆ จึงจะทำได้

อย่างไรก็ดี ขอไปต่อตามเส้นเวลาที่ผมคิดเอาเอง ขั้นตอนต่อไปของกระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญน่าที่จะเริ่มหลังวันที่ 3 กรกฎาคม 2568 เมื่อรัฐสภาเปิดประชุมสมัยสามัญ ขั้นตอนนี้คือการออกกฎหมายเลือกตั้งสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.) (บวกกระบวนการได้มาแบบอื่น ถ้ามี) บวกการเลือกตั้ง สสร. และการเริ่มปฏิบัติหน้าที่ของ สสร. ถ้าเร่งรัดกันจริง ๆ ขั้นตอนนี้อาจใช้เวลาเจ็ดเดือน คือจนถึง กุมภาพันธ์ 2569

คราวนี้ขอนับถอยหลัง สภาผู้แทนราษฎรจะหมดวาระในวันที่ 13 พฤษภาคม 2570 สมมุติว่าน่าจะมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ไม่ช้ากว่าวันที่ 10 เมษายน 2570 (วันปิดสมัยประชุมสามัญ) เราให้เวลาการทำประชามติครั้งที่สามหกเดือน หมายความว่าร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่คงแล้วเสร็จในประมาณเดือนตุลาคม 2569 ตามเส้นเวลานี้ สภาร่างรัฐธรรมนูญจะมีเวลารับฟังความเห็นและยกร่างรัฐธรรมนูญแล้วเสร็จภายในเวลาประมาณ 8 เดือน

เส้นเวลาที่สมมุติขึ้นนี้ มีความเสี่ยงหลายประการว่าอาจไม่เป็นไปตามคาด เพราะเป็นกระบวนการที่ต้องการความร่วมมือจากหลายฝ่าย ถ้ามีผู้จับจ้องคอยขวางทาง (spoiler) ก็จะทำให้กระบวนการล่าช้าออกไปอีก

เราทุกคนหวังจะมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่ได้มาด้วยกระบวนการอันสง่างาม ให้ผลเป็นความเห็นพ้องต้องกันอย่างกว้างขวาง เป็นรัฐธรรมนูญของประชาชน ที่ประชาชนจะรักและหวงแหนต่อไป

โคทม อารียา

เกาะติดทุกสถานการณ์จาก Line@matichon ได้ที่นี่